建设社会主义新农村是党中央在深刻分析当前国内外形势，全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上提出的一项重大历史任务。这是我们党长期以来，特别是改革开放以来重视“三农”问题的战略思想的继承和发展，是落实科学发展观，更好地推进全面建设小康社会和社会主义现代化的重大决策，也是我国经济社会发展理论重大发展与创新。根据金山远郊地区、农业地区和后发地区的特点，笔者就新农村建设的制度创新与政策选择作一探讨。
一、新农村建设的实质是加快解决“三农”问题
从当前我区经济社会发展和建设上海国际化工城建设要求来看，解决“三农”问题仍然是我们面临的最艰巨、最繁重、最长期的任务。新农村建设的实质就是要加快解决“三农”问题，而解决“三农”问题客观上要求我们正确认识和准确把握“三农”问题的本质与现状，以增强政策制度与规划安排的针对性。
（一）农业问题的根本是要解决一个弱质产业问题。作为自然再生产与社会再生产相交织的过程，农业的弱质特征是一个全球性的问题。主要表现为两个方面：一是同二、三产业相比，农业效益周期长，资金周转缓慢，比较效益低，投资于农业的生产要素一般难以得到社会平均利润和平均劳动报酬，农业部门的盈利水平长期处于偏低状态，这就带来了生产要素的“离农”倾向；二是农业受气候条件、其他自然力因素和市场因素的双重影响极大，在生产过程中的不确定因素较多，农业生产效益有脆弱性、易损性，要求有外部力量的扶持，甚至救助。同时，农业生产本身也具有特殊性。虽然几年来金山的农业生产水平高于其他区、县，但由于农业人口多、耕地面积少和农业组织化程度低的客观条件，限制了农业规模化、产业化发展。要是单纯依靠农业，无法实现农村发展和农民增收。
（二）农村问题在一定意义上是一个公共财政问题。长期以来，我区财政政策基本实现“吃饭财政”的特征，对农村公共产品与公共服务相对较少，有些方面由农民自己出资出力承担。一方面，过去长期以来农民需要承担特有的农业税和其他附加费用，农民长期负担沉重，根本没有心思和能力去发展扩大再生产。另一方面，有些农民还需要承担筑路、修桥等一系列公共福利性支出。同时，农村公共产品服务缺乏惠及的能力，限制了农村发展活力，也是导致农村二、三产业发展滞后、城镇建设缓慢的一个重要原因。
（三）农民问题涉及农民权益的保护与实现问题。一是生产经营权。实行联产承包责任制后，虽然农业开始面向市场，但市政府下达金山粮食每年18万吨生产任务依然是一项硬性任务，农村支援城市的格局并没有实质性改变。农产品价格“剪刀差”等制度设计虽然有利于工业化和城镇化的发展，但长期实施却影响了农村发展与农民增收，造成城乡经济社会发展的不协调。二是生活迁徙权。以城乡分治、户口管制为特征的行政性分割制度，使大多数农民固守在土地上，劳动力无法自由流动。改革开放以来，工业化和城镇化进程加快，大量占用了农用耕地，而失地农民外出流动机制的缺乏，使失地农民的利益难以保障。
我区“三农”问题相互交织，不仅造成行政性的二元格局和城乡差距加大，而且明显地表现为农业基础设施脆弱、城乡居民收入差距过大、农村社会事业发展滞后，影响了新农村建设和构建和谐社会的进程。
二、“三农”问题形成的制度和体制原因
推进新农村建设，首先要从制度和体制上分析“三农”问题形成的原因。
（一）农业规模化、产业化缺乏制度基础。目前，我区有耕地面积40万亩，按照现有人口计算人均不到1亩耕地；按照农村劳动力32万人计算，人均也只有一亩多一点，如此细小的农业规模和经营行为，即使搞成“绣花农业”，也无法实现整体的农业现代化。与此同时，农村劳动力向城镇转移存在诸多制度约束。据统计，我区农民工的实际劳动小时工资，只相当于或不到城市职工的1/3，而且有些企业的务工农民收入，连续十几年来没有增加工资。这种局面不利于农村劳动力向非农转移和土地依法有序转让，以及形成规模经营。
（二）农村发展长期存在金融服务的制度性缺失。从我区有关部门抽样调查来看，近几年银行对农业贷款很少，特别是信用贷款更少，如农业合作社，以及专业规模经营大户的生产贷款也很困难，因许多农户没有房产和土地证抵押，以及没有公务员和事业单位职工身份的证明，无法与农村商业银行建立信用关系。因此农村银行对农村经济发展的功能发挥不明显。
（三）农村发展缺乏公共财政的制度保证。一是公共产品与公共服务投入短缺。长期的投入不足，使镇村公路、农田水利、河道整治、通讯设施等建设滞后于其他发达的地区。二是免征农业税后，农民其他负担依然较为沉重。除了农业生产资料涨价过快外，主要是教育、医疗负担重，农民“因病致贫”、“因学致贫”的问题比较突出。据调查，按三口之家有一个学生学习期均衡计算，其教育费用支出需占农业家庭总收入的三分之一。
三、解决“三农”问题的出路在于制度创新与政策选择
以国际视野看，单靠城市化难以解决农村发展和城乡协调问题。在一些发达国家的城市化过程中，只不过是贫民生存空间的交换，并没有从根本上解决贫困人口的生存和发展问题。根据我们对“三农”问题形成的深层次原因分析，不能走单纯城市化、工业化的路子，也不能仅仅依靠增加财政投入解决问题。正如温家宝总理在《政府工作报告》中指出的，必须在经济工作思路和重点上有一个大的转变。应通过全面推进体制改革与制度创新，使建设资金更多地向“三农“倾斜，公共服务更大范围地覆盖农村。
（一）加快财政制度创新，为新农村建设提供物质基础。实现财政政策转型，建立健全公共财政体制，是新农村建设的必然要求。一是加大农村基础设施建设投入。对基础设施建设的投入重点由城市向农村转移，大力加强农村文化、卫生等公共设施建设。二是建立完善的农村教育投入机制。同时，设立专业农民技术培训专项资金，大规模开展农村劳动力技能培训。通过民办公助和“政府买单”等方式，对青壮年农民进行实用技术培训，推进农业人口非农化进程。三是整合“三农“资金投入渠道。政府支农资金，按使用性质和方向进行调整。四是大力支持农业科研体制改革，增加农业科技及科研成果推广的投入。提高农业科技在国家科技投入中的比重，形成符合市场经济原则的农业科技投入和科技成果转化补贴机制。五是进一步完善粮食生产补偿机制。继续对粮食生产的税金补贴和物化补贴，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力。六是逐步加大公共财政对农村社会保障建设的投入。积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立，加大农村公共卫生投入。七是建立疾病防疫监控体系，防治农村地方病、传染病和人畜共患疾病的发生，加快解决农村供水、排水和水环境治理的问题，切实改善农民的生产生活条件。
（二）保障务工农民的合法权益，从体制上推动工业化、城镇化进程。应加快改革以户口管制为标志的城乡分治二元体制，进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定，降低农民进城的“门槛”，从法规和制度上为农民就业和有序流动创造条件。形成城市对农村发展的带动机制，尽快制定保护务工农民权益的法律法规，依法保障农民工的基本权益。建立农民工最低工资制度和工资发放保障机制，彻底解决务工农民工资偏低和工资拖欠问题。同时，建立城乡统一的劳动力市场，实现务工农民与城市职工同工同酬，并积极探索建立务工农民的社会保障制度，为农民“进得来、留得住、创新业”创造良好的社会制度环境。
（三）建立有效的农村融资渠道，为农村农业发展提供基本的要素支持。一是不断完善农村信用社体制。巩固和发展农村信用银行改革成果，进一步完善治理结构和运行机制，提高农村商业银行对农户贷款的覆盖面，农村商业银行真正与农民睡在一个“枕头”上。二是应对农业发展银行重新定位。使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。借鉴国际经验，采取强制措施，实现农村资金的体内良性循环。四是完善农村信贷政策。可考虑适当调大农业贷款浮动利率的空间，以适应农村融资规模小、风险大的特点。可通过财政贴息制度和必要的税收优惠，支持农业项目开发。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展，培育农村民间金融机构，以及建立小额贷款担保基金。
（四）转变政府职能，建立健全农民利益保护机制。农村基层政府的职能应尽快转变到维护社会稳定和组织引导农民进行新农村建设上来。应把新农村建设纳入本区域城乡经济社会发展的总体规划，根据当地自然条件和经济文化发展的客观需要，突出建设重点，区分轻重缓急，确保稳步推进。要采取多种形式积极扶持农村商品生产经营，着力扶持龙头企业，依靠市场力量实现规模经营。要大力推进农业组织化，引导和鼓励支持农户根据自愿原则建立新型合作经济组织，由组织内成员共同完成从生产资料供应到农产品加工销售的全部过程。要建立耕地保护和节约集约用地机制，建立健全对被征地农民的合理补偿机制。要积极推进党组织领导下的村民自治机制建设，实行“政务、财务公开”制度，切实维护农民利益，确保社会和谐发展。
